Модели организации муниципальной власти в муниципальных образованиях

Администрация Архангельска • Публикации Константинова Александра Сергеевича, кандидата исторических наук

Модели организации муниципальной власти в муниципальных образованиях

Публикации Константинова Александра Сергеевича, кандидата исторических наук

Муниципально-территориальная организация местного самоуправления в Архангельской области

А.С. Константинов,

кандидат исторических наук

Муниципально-территориальная организация

местного самоуправления в Архангельской области

(итоги реформирования и перспективы развития)

Накануне проведения реформы местного самоуправления в Российской Федерации автор опубликовал статью, в которой рассматривались некоторые итоги становления территориальной организации местного самоуправления в Архангельской области.

В ней была дана оценка политики органов государственной и муниципальной власти в данной сфере и предложены возможные варианты реформирования муниципально-территориальной организации в условиях северного региона.

(1) Настоящая статья является продолжением предыдущей, так как она посвящена анализу реформирования муниципально-территориальной организации местного самоуправления и перспективам ее развития с учетом тех принципиальных изменений, которые произошли в деятельности муниципальной власти и в жизнедеятельности местных сообществ.

1. От одноуровневой модели муниципально-территориальной организации местного самоуправления к двухуровневой.

Как отмечалось мною в предыдущей статье, органы государственной власти Архангельской области при согласии органов местного самоуправления, используя предоставленные Федеральным законом от 28 августа 1995 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» права по выбору региональной системы территориальной организации местного самоуправления, сформировали ее одноуровневую модель. В результате было создано 27 муниципальных образований в границах территорий бывших сельских районов, городов областного значения и одно муниципальное образование в границах города Онеги и Онежского района.

В то же время, если учитывать особенности сложившейся территориально-поселенческой структуры в регионе, то местное самоуправление могло осуществляться как минимум в 308 муниципальных образованиях, в том числе в 281 муниципальном образовании на уровне сельских и городских поселений и в 27 муниципальных образованиях на уровне сельскихрайонов и городов областного значения.

Сформированная региональная модель муниципально-территориальной организации местного самоуправленияограничивала конституционное право населения на осуществление местного самоуправления по месту своего жительства.

Не во всех городских и сельских поселениях, а также на отдельных территориях в сельской местности было возможно создание муниципальных образований.

Муниципальная власть в лице ее органов и высших должностных лиц на территориях бывших сельских и поселковых советов была представлена сельскими администрациями, не имевшими ни полномочий, ни прав по решению вопросов жизнедеятельности местных сообществ.

В то же время местная управленческая элита и не стремилась создавать условия для самоорганизации граждан по месту своего жительства с целью их активного привлечения к жизнедеятельности сельских сообществ. Муниципальная бюрократия оказалась в конечном итоге, говоря словами В.И.

Ульянова-Ленина, «страшно далеко от народа» – с одной стороны, а с другой – неподвластна ни местному населению, ни главе администрации. «Кнутом и пряником» для местных органов власти являлись дотации и субвенции в местный бюджет.

Их можно было получить в органах государственной власти.

В новую редакцию Федерального закона от 6 октября 2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» законодатели внесли принципиальное изменение.

Согласно статье 10, местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации в городских, сельских поселениях, муниципальных районах, городских округах (выделено нами – А.К.

) и на внутригородских территориях городов федерального значения.

В предложенной законом концепции в субъектах Российской Федерации предполагалось формирование двухуровневой муниципально-территориальной организации местного самоуправления.

Первый уровень должны составить муниципальные образования городских и сельских поселений, второй – муниципальные районы и городские округа.

Причем для каждого типа муниципальных образований устанавливался фиксированный перечень вопросов местного значения.

Закон предъявил достаточно жесткие требования к органам государственной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления по формированию муниципальных образований, установлению и изменению их границ, наделению муниципальных образований соответствующим их положению статусом. Особое внимание уделено правовому обеспечению непосредственного участия граждан в решении вопросов, связанных с изменением границ муниципальных образований и преобразованием муниципальных образований.

В качестве критериев создания муниципальных образований в сельской местности выдвигались несколько основных: 1) численность проживающего населения в поселении; 2) средняя плотность населения в сельской местности; 3) пешеходная и транспортная доступность до административного центра поселения и муниципального района в течение рабочего дня.

Позиция органов государственной власти Архангельской области определилась довольно четко.

Муниципальные образования, созданные до принятия Федерального закона от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», функционируют в границах бывших сельских районов и городов областного значения, если со стороны органов местного самоуправления не будут внесены предложения по их изменению.

Что же касается вопроса о формировании в сельской местности муниципальных образований первого уровня (сельских и городских поселений), то за основу предлагалось взять территории бывших сельских и поселковых советов, доступность власти в которых находится в пределах светового дня.

С учетом предложенных в вышеназванном федеральном законе критериев формирования муниципальных образований в сельской местности Архангельской области возможно было, по моим расчетам, создание 151 муниципального образования городских и сельских поселений. Они могли быть созданы в границах территорий:

– городов районного значения, которые одновременно могут выступать в качестве административного центра муниципального образования поселения и муниципального района (г.г. Вельск, Каргополь, Шенкурск, Няндома, Мезень, Сольвычегодск);

– 32 рабочих поселков, часть из которых можно рассматривать в качестве административных центров муниципальных образований второго уровня;

– 25 поселков с численностью населения более 1000 человек как административных центров муниципальных образований сельских поселений;

– 17 сел и деревень, численность населения которых превышает 1000 человек. Они, как правило, являются административными центрами районов (села Яренск, Холмогоры, Красноборск и др.) и центрами нахождения сельских администраций;

– 71 сельских административно-территориальных образований (сельские администрации) с численностью свыше 1000 человек.

Все 27 муниципальных образований второго уровня, функционировавших до принятия новой редакции Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», необходимо оставить в прежних границах, причем 6 из них должны получить статус городского округа, 21 – статус муниципального района.

Для разработки проекта областного закона об установлении территорий и границ муниципальных образований, их статуса органами государственной власти Архангельской области была создана специальная комиссия под руководством заместителя председателя Архангельского областного Собрания Н. Исакова. В процессе ее многомесячной работы по подготовке и принятию законопроекта рассматривалось несколько его вариантов. Только после первого чтения в него было внесено 96 поправок.

Обратимся к таблице №1 «Муниципально-территориальное устройство Архангельской области (без НАО) в проектах областных законов и принятого закона “О статусе и границах муниципальных образований в Архангельской области».

Единица админстративно-территориально-го устройстваПроект ОЗ от 31.05.2004(первый вариант)Проект ОЗ (“Волна”.-2004. № 31, второй вариант)

Источник: http://www.arhcity.ru/?page=2134/10

Конституционное право. Университетский курс

Модели организации муниципальной власти в муниципальных образованиях

Определив в качестве системообразующего признака местного самоуправления правовое положение, структуру, порядок формирования и характер взаимоотношений его органов, важно выявить, в каких организационных моделях эти элементы могут проявляться в муниципально-правовой практике.

Организационная модель местного самоуправления – это система и структура органов местного самоуправления, наделенных собственной компетенцией, находящихся в вертикальной и горизонтальной взаимосвязи между собой.

Закон № 131-ФЗ позволяет реализовать шесть организационных моделей местного самоуправления, причем некоторые, из них могут создаваться только в определенных муниципальных образованиях (например, в поселениях с численностью менее 100 человек, небольших сельских муниципальных образованиях, муниципальных районах).

Первую модель местного самоуправления принято именовать традиционной. Она допустима для всех основных типов муниципальных образований. Эта модель является достаточно распространенной и воспроизводит классическую схему разделения властных полномочий в системе органов публичной власти.

В рамках данной модели глава муниципального образования избирается на муниципальных выборах, одновременно занимая должность главы местной администрации. Председатель представительного органа избирается этим органом из своего состава.

Глава муниципального образования, возглавляя местную администрацию, выполняет исполнительно-распорядительные функции, распоряжается средствами местного бюджета, руководит аппаратом местной администрации.

Все это делает правовое положение главы муниципального образования достаточно сильным по отношению к представительному органу, несмотря на то, что он остается подконтрольным и подотчетным населению и представительному органу муниципального образования.

Во второй модели глава муниципального образования избирается на муниципальных выборах и является председателем представительного органа муниципального образования с правом решающего голоса, а местной администрацией руководит глава местной администрации, назначаемый на эту должность по контракту. Эта модель также допустима для всех основных типов муниципальных образований.

Третья модель генетически является разновидностью второй модели. В данной модели глава муниципального образования избирается не на муниципальных выборах, а представительным органом из своего состава и является председателем представительного органа.

При этом и во второй, и в третьей модели, наряду с главой муниципального образования, в структуре органов местного самоуправления предусматривается замещаемая по контракту должность главы местной администрации, возглавляющего этот исполнительный орган муниципального образования.

Четвертая модель предусматривает совмещение должностей главы муниципального образования, главы местной администрации и председателя представительного органа. Она допустима только для небольших сельских поселений с численностью населения менее 1000 человек.

Модель отличается тем, что глава муниципального образования, независимо от способа его избрания, одновременно может замещать названные три должности и, соответственно, обладает расширенными полномочиями.

Глава муниципального образования в этой модели может избираться либо всеми жителями поселения на муниципальных выборах, либо депутатами из своего состава. Данная модель местного самоуправления является альтернативной и может быть предусмотрена только в уставе муниципального образования.

Пятая модель получила название «Сход граждан – глава поселения». Она допустима только для поселений с численностью населения менее 100 человек. В таких поселениях представительный орган не формируется, его полномочия осуществляются сходом граждан. Глава поселения избирается на муниципальных выборах и возглавляет местную администрацию.

Шестая модель представляет собой организационную модель, которая не использовалась в прежней отечественной практике местного самоуправления.

В этой модели местного самоуправления представительный орган муниципального района (а равно городского округа с внутригородским делением) не формируется на основе прямых муниципальных выборов, а состоит из делегированных глав поселений и депутатов представительных органов поселений, входящих в состав муниципального района (либо внутригородских районов). Главы поселений в силу занятия должности делегируются в состав представительного органа муниципального района.

В 2014 году в России проведена реформа местного самоуправления, связанная с усилением тенденций централизации, за счет выстраивания «вертикали власти» в субъектах федерации и повышения их роли в правовом регулировании местного самоуправления. В рамках реформы принят Федеральный закон от 27.05.

2014 № 136-ФЗ, закрепивший четыре основных модели организации местного самоуправления.

Субъекты федерации получили право путем принятия закона устанавливать обязательную для муниципалитетов модель организации местного самоуправления из числа вышеперечисленных, делить городские округа на новые муниципальные образования – внутригородские районы, закреплять за муниципальными образованиями дополнительные вопросы местного значения, участвовать в отборе кандидатов на должность главы местной администрации, устанавливать ряд условий контракта с главами местных администраций поселений и внутригородских округов. В результате реформы определение модели организации местного самоуправления стало прерогативой законодательного органа субъекта федерации, уставы муниципальных образований должны быть приведены в соответствие с региональным законом.

Вышеизложенные организационные модели местного самоуправления встречаются в том или ином сочетании в законодательстве о местном самоуправлении и управлении зарубежных стран.

Например, в Великобритании основные модели организации местного самоуправления закреплены в Законе о местном самоуправлении от 28.07.2000 (Local Government Act, 28th July).

Местная власть в Соединенном Королевстве представлена органами местного самоуправления, к которым относятся советы, избираемые населением путем прямого ания сроком на четыре года (в Шотландии – на три года), а также исполнительными органами, формируемыми в соответствии со следующими моделями.

Модель «мэр и исполнительный кабинет» предполагает прямые выборы мэра, который руководит исполнительной властью и назначает двух или более своих помощников, образующих так называемый «кабинет».

Модель «лидер – кабинет» предусматривает избрание главы исполнительной власти из состава совета, тогда как помощников («кабинет») может назначить либо лидер, либо совет.

В модели «мэр и управляющий от совета» избранный населением мэр делит полномочия исполнительной власти с управляющим, которого нанимает совет из числа профессиональных менеджеров. При этом по согласованию с министром, отвечающим за вопросы местного самоуправления, возможны и иные варианты организации исполнительной власти на местах.

В США преобладающими также являются три организационные модели местного управления: «мэр – совет» (the mayor-council form); «комиссия» (the commission form); «город» или «совет – менеджер» (the city or council-manager form).

Первая модель «мэр – совет» является старейшей из трех перечисленных и предусматривает наличие в структуре местного управления и мэра, и совета. В то время как мэр всегда является избранным, члены совета могут быть избраны либо делегированы.

Мэр, являясь главой исполнительной власти, осуществляет контроль над заседаниями совета, назначает руководителей отделов, возможно, с одобрения совета. При этом мэр может наложить вето на постановления, которые принимает совет.

В США существует две разновидности данной модели: сильный мэр (the strong-mayor) и слабый мэр (the weak-mayor).

Вторая модель «комиссия» характеризует организацию местной администрации (city government). Своим появлением данная модель обязана так называемому Гальвестонскому Плану (the Galveston Plan), примененному в 1901 г.

в городах Техаса, когда в местную администрацию были избраны от трех до семи чиновников, каждый из которых был ответственен, по крайней мере, за один городской отдел.

При этом один из членов администрации являлся мэром, однако, это не возлагало на члена комиссии дополнительных полномочий.

Исторически форма комиссии позиционируется как важное направление повышения эффективности местного управления путем привлечения специалистов, экспертов (членов администрации), при совмещении исполнительных и представительских полномочий.

Третью модель «город» или «совет-менеджер» (the city or councilmanager form) характеризует назначение менеджера на должность главы местной администрации по контракту с функциями руководителя и администратора. Прежде всего, менеджер, назначаемый на должность главы местной администрации, должен быть квалифицированным профессиональным административным работником.

Данная модель «сити-менеджера» применяется в США для организации местного самоуправления в малых и средних городах, тогда как мегаполисами и крупными промышленными центрами, на которых основывается американская экономика, управляют всенародно избираемые мэры.

В ФРГ, несмотря на широкие законодательные возможности для разнообразной организации местного самоуправления, почти во всех федеральных землях местное самоуправление организовано одинаково.

Долгое время, до конца 1999 года, в Германии существовала вся палитра теоретически возможных моделей организационной структуры местного самоуправления (южно-германская модель, северо-германская модель, модель магистрата; модель бургомистра, назначаемого советом).

Однако максимально эффективной для Германии оказалась южно-германская модель, при которой бургомистр избирается прямыми выборами и одновременно возглавляет два органа власти – представительный и исполнительный.

Во Франции местное самоуправление организовано следующим образом. Представительный орган – муниципальный совет – избирается всеобщим прямым анием жителей коммуны. Исполнительная власть представлена мэром и его заместителями.

Мэр, избираемый муниципальными депутатами на первом заседании нового муниципального совета, является единственным уполномоченным представителем администрации. Однако он может под своим наблюдением и под свою ответственность делегировать путем подписания постановления часть своих полномочий одному или нескольким заместителям.

Реализация переданных полномочий, четко определенная и ограниченная конкретным предметом, может быть прекращена в любой момент.

Государство не делегирует в коммуны представителей, наделенных общими полномочиями, как делегирует префектов в департаменты и регионы, поскольку мэр выполняет «двойные функции»: является одновременно государственным представителем и представителем коммуны как органа местного самоуправления.

В Канаде на уровне городских муниципалитетов существует несколько форм местного управления: «мэр-совет»; «совет-управляющий» и «комиссионная» форма управления.

В первой модели «мэр-совет» муниципальный совет имеет председателя, который осуществляет свою деятельность как генеральный управляющий (мэр) и наделяется специальными полномочиями.

Генеральный управляющий (мэр) избирается путем прямых выборов и считается, что он представляет интересы всех жителей города.

Остальные члены совета могут представлять интересы отдельных городских административных районов или округов, поскольку избираются, как правило, по одномандатным избирательным округам от этих административных образований.

Модель «совет-управляющий» характеризуется тем, что и мэр, и немногочисленный местный совет избираются населением города, в то время как административной работой руководит назначаемый и контролируемый муниципалитетом распорядитель («генеральный управляющий»). Данная система охватывает около 150 городов Канады (небольших и средних по численности жителей).

«Комиссионная» форма управления применяется в небольших городах. При этой системе население избирает от трех до семи членов «совета комиссионеров». Данной системе, как и аналогичной модели США, не свойственно разделение властей. В связи с этим «совет комиссионеров» одновременно является и представительным, и исполнительным органом.

Существуют также иные способы организации местного самоуправления и управления. Интерес представляют практика построения местного самоуправления Турции, Индии и некоторых других стран.

Несмотря на вышеперечисленное многообразие организационных моделей местного самоуправления, представляется, что любое построение организационной модели местного самоуправления должно базироваться на внутренних связях местного населения, его интересов со структурой органов местного самоуправления, при этом немаловажное значение для организации местного самоуправления имеет социально-экономические и демографические характеристики муниципальных образований, а также местные традиции.

Источник: https://isfic.info/unkur/roskon95.htm

Официальный портал Красноярского края / Местное самоуправление в Красноярском крае

Модели организации муниципальной власти в муниципальных образованиях

В соответствии с Уставом Красноярского края на территории края граждане реализуют свое право на осуществление местного самоуправления в муниципальных образованиях.

 Организация местного самоуправления осуществляется в соответствии с общими принципами, установленными федеральным законом.

В муниципальных образованиях город Норильск и Северо-Енисейский район местное самоуправление осуществляется с учетом особенностей, предусмотренных федеральным конституционным законом.

В целях решения вопросов местного значения в соответствии с законодательством и уставом муниципального образования органы местного самоуправления обладают собственными полномочиями.

Право граждан на местное самоуправление осуществляется непосредственно – путем участия в местных референдумах, муниципальных выборах, в иных допускаемых федеральными законами формах. Условия обладания гражданами правами на участие в местных референдумах и выборах не должны быть более ограниченными, чем условия обладания правами на участие в краевых референдумах и выборах.

Полномочия муниципальных образований осуществляются опосредованно через соответствующие выборные и другие органы местного самоуправления.

Порядок формирования представительных органов муниципальных образований определяется уставами муниципальных образований в соответствии с федеральными законами и законами края.

Число депутатов, избираемых в представительный орган муниципальных образований, определяется уставом муниципального образования в зависимости от численности избирателей в муниципальном образовании и других местных особенностей в соответствии с федеральным законом. В муниципальных образованиях с численностью жителей, обладающих избирательным правом, не более 100 человек полномочия представительного органа осуществляет сход граждан.

Образование иных органов местного самоуправления, в том числе выборных, может быть предусмотрено уставами муниципальных образований в соответствии с федеральными законами.

В пределах отдельных частей территорий муниципальных образований может осуществляться территориальное общественное самоуправление в соответствии с федеральными законами и законами края. 

Органы государственной власти края и иные государственные органы края обеспечивают государственные гарантии прав населения на осуществление местного самоуправления.

Органы государственной власти края вправе осуществлять правовое регулирование местного самоуправления только в случаях и порядке, установленных федеральными законами, а исполнительно-распорядительные и контрольные полномочия — только в случаях и порядке, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними законами края.

Участие органов государственной власти края и их должностных лиц в формировании органов местного самоуправления, назначении на должность и освобождении от должности должностных лиц местного самоуправления допускается только в случаях и порядке, установленных федеральными законами и принятыми в соответствии с ними законами края.

Органы государственной власти края не могут принимать решения, которые ущемляют закрепленные федеральными законами и законами края за муниципальными образованиями, а также органами местного самоуправления права, ограничивают предусмотренные для них гарантии.

Органы государственной власти края при принятии решений, непосредственно касающихся муниципальных образований, могут проводить мероприятия по выявлению мнения населения и консультации с соответствующими органами местного самоуправления и учитывать их предложения.

Федеральными законами, законами края органы местного самоуправления на территории края могут наделяться отдельными государственными полномочиями.

Органы государственной власти края должны передавать органам местного самоуправления необходимые для выполнения государственных полномочий материальные и финансовые ресурсы.

В целях организации взаимодействия органов местного самоуправления, выражения и защиты общих интересов муниципальных образований образуются Совет муниципальных образований Красноярского края и Ассоциация по взаимодействию представительных органов государственной власти и местного самоуправления Красноярского края.

Органы государственной власти края содействуют Совету муниципальных образований Красноярского края и Ассоциации по взаимодействию представительных органов государственной власти и местного самоуправления Красноярского края в реализации ими своих функций, направленных на представление интересов муниципальных образований в федеральных органах государственной власти и органах государственной власти края, организацию сотрудничества с общественными объединениями.

Органы государственной власти края при решении вопросов бюджетной обеспеченности муниципальных образований, наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями и других, касающихся местного самоуправления и отнесенных к ведению этих органов, должны учитывать особый статус Таймырского Долгано-Ненецкого и Эвенкийского районов. Губернатор края определяет орган исполнительной власти края и (или) должностное лицо края, обеспечивающие взаимодействие с муниципальными образованиями, находящимися на территории Таймырского Долгано-Ненецкого и Эвенкийского районов, и учет интересов данных муниципальных образований.

Источник: http://www.krskstate.ru/msu/localgovernm

Сравнительная характеристика российских и зарубежных моделей организации муниципальной власти

Модели организации муниципальной власти в муниципальных образованиях


Вопрос о моделях организации местного самоуправления нередко вызывает дискуссии правоведов, поскольку единого мнения о том, какие разновидности существуют сегодня, а какие утратили свою актуальность, не сформировалось.

В силу того, что в правовой науке наблюдается определенный плюрализм, достаточно сложно выделить из них главенствующие и второстепенные.

Очевидно одно, что название той или иной модели местного самоуправления было обусловлено историческим путем развития государств, географическим расположением территории и культурно-историческими особенностями.

Рассмотрим англосаксонскую модель местного самоуправления, которая является, пожалуй, самой древней. Ее особая роль и предназначение описаны во многих научных трудах. Англосаксонская модель развита на территориях, которые подчинены нормам английского права.

Сюда входят Великобритания, Англия, Уэльс, Шотландия и др. В. Е. Чиркиным отмечается, что данная модель местного самоуправления достаточно сложна, поскольку существует дробление территории на графства и округа [1].

Некоторые из них, являются промежуточными территориальными образованиями, сочетающими признаки и первого, и второго. Автором отмечается, что данной модели присуща децентрализация. Примечательно то, что гражданам дано право на избрание муниципальных служащих.

В Российской Федерации такого механизма не предусмотрено, поскольку на муниципальную службу принимаются сотрудники, но не избираются населением, на что прямо указано в ст. 2 Федерального закона от 02.03.2007 № 25-ФЗ [2].

Более того, муниципальный служащий и глава муниципального образования, который может быть избран населением, не является муниципальным служащим. Между понятиями «муниципальный служащий» и «глава муниципального образования» российскими правоведами отрицается наличие родства и свойства [3].

Стоит поддержать выводы Е. Г. Конышевой о том, что англосаксонская модель местного самоуправления является наименее популярной, поскольку распространяется на ограниченных территориях [4]. Описывая Великобританию, автор указывает на полное отсутствие уполномоченных представителей государственной власти в муниципальных образованиях.

Контрольные функции осуществляет судебная власть. В России посредством отправления правосудия разрешается иной круг вопросов, которые не соприкасаются с осуществлением контрольных функций за муниципальными образованиями.

Вместе с тем, ввиду усиления позиций исполнительной власти по вопросам местного значения отмечается заимствование признаков континентальной модели, и соответственно, сближение.

Несмотря на вышеописанные отличия, в юридической литературе существует мнение, что Конституция РФ 1993 г. была создана в соответствии с принципами англосаксонской модели местного самоуправления [5]. Однако, такая модель, по мнению В. А. Косинова, была пересмотрена, и после принятия Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ переросла в смешанную с «социалистическим уклоном» [6].

Несомненно, признаки англосаксонской модели местного самоуправления в России существуют, но не являются превалирующими. Поэтому их невозможно считать, как определяющими путь развития местного самоуправления в нашей стране сегодня. Вместе с тем, А. А. Саурин отмечает, что последующее заимствование произошло в большей мере из германской модели организации местного самоуправления [7].

США и Канада составляют особый род территориальной конгломерации, которую зачастую сравнивают с «муниципальной корпорацией» [8]. А. А. Ларичев определяет, что чрезмерное отождествление муниципальных образований корпоративными чертами влечет проявление невозможности участия населения в принятии решений по вопросам местного значения.

Органы местного самоуправления, по мнению автора, выступают «проводниками» между муниципальной властью и государством, которое получает собственный мандат на управление от населения. По мнению В. Г. Шустова, США и Канада относятся к англосаксонской модели организации местного самоуправления [9].

Вместе с тем, иногда она выделяется в отдельный вид с названием «американская».

Континентальная модель организации местного самоуправления представлена такими странами, как Франция, Германия, Италия, Австрия, Япония, Украина. Ее достаточно часто называют французской и европейской. Существенными чертами является сочетаемость выборности и назначаемости органов власти на местах, подчинение нижестоящих органов власти высшим и «размытость» полномочий.

Например, Францию отличает строгая централизация власти [10]. Названная страна, поделенная на коммуны, департаменты и регионы, издавна сталкивается с проблемами муниципального управления, которые не разрешены до сих пор.

Во Франции так же, как и в России, органы местного самоуправления отделены от органов государственной власти. Отмечено, что наблюдается смешение функций государственного и местного значения.

Не менее значимым является наличие на местах «представителя государства», который осуществляет контрольные функции. Следовательно, органы местного самоуправления не могут решать какие-либо вопросы, поскольку не владеют информацией, какой орган уполномочен на принятие решения по возникшему вопросу.

Помимо этого, введен запрет на конкуренцию с ведением бизнеса, что прослеживается в невозможности создавать муниципальные предприятия, за счет которых допустимо пополнять бюджет.

Скандинавская модель местного самоуправления ориентирована на такие страны, как Швеция, Финляндия, Дания и Норвегия. Обращаясь к диссертационному исследованию В. В. Гришина, следует отметить, что автор определил особенности конституционно-правовой модели местного самоуправления, существующей в Швеции [11].

По его мнению, она характеризуется социальной ориентированностью, которая сложилась с учетом исторических и культурных особенностей страны. Во-первых, объясняется, что социальные задачи, в отличие от иных стран, решаются единолично органами местного самоуправления, что значительно придает авторитет муниципалитетам.

Во-вторых, указывается, что наличие права самостоятельно определять структуру местного самоуправления, несмотря на жесткую регламентацию процедур на высшем законодательном уровне, создает особую специфику. В-третьих, интересной особенностью является выведение решений представительного органа из-под контроля государства.

В-четвертых, отсутствует как таковая нуждаемость во внешних источниках финансирования бюджета муниципального образования. В Швеции, как и в России, взимаются налоги. Однако расходы от соответствующих налоговых поступлений идут на улучшение качества инфраструктуры, находящейся в пределах муниципального образования. Например, О.

Оффердал указывает, что муниципалитеты активно «помогают» органам государственной власти в достижении цели «всеобщего благосостояния», реализуя предоставление местному населению широкого спектра услуг [12].

Наличие политических партий в достаточно объемном количестве на уровне муниципалитетов также, по мнению В. В. Гришина, отличает скандинавскую модель Швеции от иных других.

Например, в регионах России и входящих муниципальных образований в них наблюдается низкая степень образования политических партий.

Они существуют, но реализуют свою активную деятельность исключительно в процессе предвыборной кампании.

На наш взгляд, недостатком конституционно-правовой модели Швеции является наличие национальных ассоциаций муниципальных образований, которые выступают неким связующим звеном во взаимодействии муниципалитета и государственных органов.

Организационно-правовой формой таких юридических лиц является общественное объединение, и акты, выпущенные по вопросам местного значения, носят рекомендательный, а не обязательный характер.

В силу чего признается нагроможденность аппарата управления.

Не менее важным вопросом является модель организации местного самоуправления России, которую относят и к англосаксонской, и к континентальной, и к советской, и к смешанной. При этом больше всего Россия тяготеет к смешанной модели местного самоуправления.

Однако, существенным историческим моментом является и наличие советской модели, которая была характерна для определенного исторического этапа развития российского государства. Во всяком случае, на примере России прослеживается смена моделей организации местного самоуправления.

Поэтому, допустимо сделать вывод, что страны, в которых существует англосаксонская, континентальная и скандинавская модели, со временем трансформируются в иные формы.

Таким образом, отмечается, что сегодня существует англосаксонская, континентальная, скандинавская и смешанная модели организации местного самоуправления. Каждая из них уникальная и специфична, а также обладает рядом особенностей.

Сочетая в себе сильные и слабые стороны, любая из них направлена на решение вопросов местного значения.

Несомненно, что несовершенства моделей заключаются либо в управлении, либо в отсутствии точного и ясного закона, либо в преследовании иных целей, направленных на реализацию интересов бизнеса, если речь идет о США и Канаде.

Литература:

  1. Чиркин В. Е. Некоторые теоретические основы организации местного самоуправления: российский и зарубежный опыт // Государственная власть и местное самоуправление. 2014. N 12. С. 23–27.

Источник: https://moluch.ru/archive/272/62158/

§ 2. Основные модели организации муниципальной власти

Модели организации муниципальной власти в муниципальных образованиях

Разнообразие природно-климатических, социально-экономических, политических, культурных и других условий местной жизни в России предполагает и выбор разными местными сообществами несовпадающих моделей организации аппарата местной власти. Интересно, что в 1917 г. в стране насчитывалось 26 моделей земского самоуправления .

Современное российское законодательство о местном самоуправлении также допускает использование разных моделей организации местной власти, что в силу вышесказанного вполне логично и благотворно для страны. ——————————–

См.: Шутова Т. Псковский эксперимент: самоуправление как езда в незнаемое // Российская газета. 1996. 24 окт.

Однако несколько десятилетий отечественной истории XX в. с их жесткой унификацией местной жизни, предельным централизмом в управлении сказываются и доныне – законодательный потенциал многообразия на практике еще только начинает разворачиваться, знает небольшое число моделей.

Приведем классификацию этих моделей с точки зрения функциональной специализации разных органов и должностных лиц, а также с точки зрения способов их формирования. Первая модель. Предусматривает, что глава муниципального образования и представительный орган местного самоуправления избираются непосредственно населением.

Глава выступает одновременно и высшим должностным лицом своего муниципального образования, его официальным представителем, и главой местной администрации. Эта модель, сегодня широко распространенная, воспроизводит сложившуюся на общефедеральном уровне форму полупрезидентского правления с доминирующим положением в ней Президента РФ.

На местах, конечно, доминируют над всеми иными органами главы муниципальных образований. Представительный орган выполняет функции нормотворчества, контроля. Однако и глава представительного органа активно в той или иной форме участвует в их осуществлении и соединяет в своей компетенции полномочия во всех отраслях местно-публичной жизни.

Строго говоря, при этой модели глава остается подотчетным Думе только в качестве руководителя местной администрации. Вторая модель. Так же, как и в первой модели, представительный орган местного самоуправления и глава муниципального образования избираются непосредственно населением.

Однако глава такого образования соединяет в своем статусе полномочия высшего должностного лица муниципального образования и председателя представительного органа. Функции главы администрации исполняет иное лицо, замещающее свою должность по контракту.

Здесь глава в определенном смысле противопоставляется исполнительному аппарату местной власти – он взаимодействует с администрацией как официальный представитель жителей и представительного органа. Сильная сторона данной модели состоит в попытке организационного соединения лидерских начал в управлении и гарантий от необоснованной концентрации всей местной власти в одних руках.

В то же время в ней заложен возможный конфликт главы администрации (управляющего), непосредственно возглавляющего осуществление исполнительно-распорядительных функций, распоряжающегося средствами местного бюджета, объектами муниципальной собственности, и главы муниципального образования, отдаленного от этих важных полномочий.

Третья модель представляет собой разновидность второй модели с тем отличием, что глава муниципального образования избирается представительным органом муниципального образования из своего состава.

Однако это обстоятельство не меняет статус главы как высшего должностного лица муниципального образования, представляющего муниципальное образование в целом, подотчетного в первую очередь населению муниципального образования. Глава подотчетен представительному органу как его председатель. Четвертая модель. Представительный орган избирается непосредственно населением.

Глава муниципального образования независимо от способа его избрания одновременно является председателем представительного органа муниципального образования и главой местной администрации.

Глава муниципального образования здесь выступает одновременно в трех лицах: как высшее должностное лицо своего муниципального образования; как глава местной администрации; как руководитель представительного органа, в состав которого он входит по должности.

Функциональная специализация представительных и исполнительных органов в данной модели осуществляется в том же виде, что и в предыдущих моделях. Расширение полномочий главы муниципального образования влечет расширение форм его подотчетности. Во всей полноте своих полномочий он подотчетен населению. Представительному органу он подотчетен как глава администрации и как его, представительного органа, руководитель. Изложенная модель может иметь место в поселениях с численностью населения менее 1 тыс. человек. Пятая модель принципиально отличается от других моделей тем, что представительный орган муниципального образования в ней отсутствует. Его полномочия осуществляются сходом граждан. Такая модель предусмотрена для поселений, в которых численность жителей, обладающих избирательным правом, составляет менее 100 человек.

Шестая модель. Представительный орган муниципального образования формируется в ходе непрямых выборов. Этот вариант предусмотрен для муниципальных районов. Представительный орган может состоять из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов указанных поселений. Глава муниципального района входит в состав представительного органа, являясь его председателем.

  1. 2. ОСНОВНЫЕ МОДЕЛИ ОРГАНИЗАЦИИ ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ НА МЕСТАХ
  2. Статья 15. Запрет на ограничивающие конкуренцию акты и действия (бездействие) федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, иных осуществляющих функции указанных органов органов или организаций, организаций, участвующих в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственных внебюджетных фондов, Центрального банка Российской Федерации
  3. Статья 15. Запрет на ограничивающие конкуренцию акты и действия (бездействие) федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, иных осуществляющих функции указанных органов органов или организаций, организаций, участвующих в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственных внебюджетных фондов, Центрального банка Российской Федерации
  4. Глава 3. ЗАПРЕТ НА ОГРАНИЧИВАЮЩИЕ КОНКУРЕНЦИЮ АКТЫ, ДЕЙСТВИЯ (БЕЗДЕЙСТВИЕ), СОГЛАШЕНИЯ, СОГЛАСОВАННЫЕ ДЕЙСТВИЯ ФЕДЕРАЛЬНЫХ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ, ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ, ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ, ИНЫХ ОСУЩЕСТВЛЯЮЩИХ ФУНКЦИИ УКАЗАННЫХ ОРГАНОВ ОРГАНОВ ИЛИ ОРГАНИЗАЦИЙ, ОРГАНИЗАЦИЙ, УЧАСТВУЮЩИХ В ПРЕДОСТАВЛЕНИИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ИЛИ МУНИЦИПАЛЬНЫХ УСЛУГ, А ТАКЖЕ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ВНЕБЮДЖЕТНЫХ ФОНДОВ, ЦЕНТРАЛЬНОГО БАНКА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
  5. Глава III. ГОСУДАРСТВЕННОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ТЕРРИТОРИАЛЬНОЙ ОРГАНИЗАЦИИ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ КАК ФОРМА ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ И МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
  6. Глава 3. ЗАПРЕТ НА ОГРАНИЧИВАЮЩИЕ КОНКУРЕНЦИЮ АКТЫ, ДЕЙСТВИЯ (БЕЗДЕЙСТВИЕ), СОГЛАШЕНИЯ, СОГЛАСОВАННЫЕ ДЕЙСТВИЯ ФЕДЕРАЛЬНЫХ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ, ОРГАНОВГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ, ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ, ИНЫХ ОСУЩЕСТВЛЯЮЩИХ ФУНКЦИИ УКАЗАННЫХ ОРГАНОВ ОРГАНОВ ИЛИ ОР ГАНИЗАЦИЙ, ОРГАНИЗАЦИЙ, УЧАСТВУЮЩИХ В ПРЕДОСТАВЛЕНИИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ИЛИ МУНИЦИПАЛЬНЫХ УСЛУГ, А ТАКЖЕ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ВНЕБЮДЖЕТНЫХ ФОНДОВ, ЦЕНТРАЛЬНОГО БАНКА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
  7. Модель территориальной организации
  8. § 3. Теоретические основы построения модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления
  9. Глава II. ОСОБЕННОСТИ РОССИЙСКОЙ ПРАКТИКИ ПОСТРОЕНИЯ МОДЕЛИ ВЗАИМООТНОШЕНИЙ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ И МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
  10. Пешин Н.Л.. Государственная власть и местное самоуправление в России: проблемы развития конституционно-правовой модели, 2007

Источник: https://jurisprudence.club/munitsipalnoe-uchebnik/osnovnyie-modeli-organizatsii-munitsipalnoy.html

Путь права
Добавить комментарий